政府审计在维护国家经济安全中的职能定位与思考
来源:bob体彩官网 发布时间:2023-11-26 03:52:21
国家经济安全在一国的安全战略中居于核心和基础地位,政府审计如何维护好国家经济安全,其职能定位关系到审计功能的发挥,关系到建设性作用的程度。因此,政府审计必须要有一个清晰和具有实践意义的职能定位。本文从审计“免疫系统”功能理论出发,探讨分析了政府审计在维护国家经济安全中的基本职能定位,并依此提出了如何发挥好该类职能的建议。
自20世纪80年代初,日本政府发布题为“以确定经济安全保障为目标”的《国家经济安全报告》以来,一国的经济安全慢慢的变成为国家利益的重点,被提升到国家安全的战略层面上。国际金融危机、欧债危机、为争夺能源的局部战争和政治危机等一系列事件都说明了在一国的安全战略中,经济安全居于核心和基础地位,经济安全是政治安全和军事安全的基础和依托,也是政治安全和军事安全的出发点和落脚点。因此,在当前各国制定发展的策略、对外政策、行动方式和国际对抗方面国家经济安全成为一定要考虑的首要因素。
审计法第一条规定:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济与社会健康发展,制定本法。”其含义在于:保障国民经济与社会健康发展即维护国家经济安全是政府审计工作的重要任务。2008年3月,刘家义审计长第一次比较全面地阐述了“国家审计是国家经济社会运行的免疫系统”的理论,并提出“维护国家经济安全是审计工作的第一要务,维护国家经济安全、保证国家利益是政府审计的永恒主题”。那么,政府审计作为政府职能部门在维护国家经济安全过程中能否发挥及时预测、预警、防范和化解经济全球化所带来的各类经济风险的作用,是迫切地需要政府审计思考的问题。如何维护好国家经济安全,如何用最优的途径最大限度地维护国家经济安全,就成为衡量政府审计免疫系统功能强弱程度和建设性作用好坏的标尺。
维护国家经济安全是审计工作的第一要务,这一观点是在“国家审计是国家经济社会运行的免疫系统”的理论框架下提出的,因此其功能具备审计免疫系统理论的特性,而国家经济安全自身的特性赋予政府审计在维护国家经济安全时应具备的某些特殊性。主要体现在:
(一)国家经济安全的国家性和综合性决定了政府审计在维护国家经济安全过程中更应注重宏观性。国家经济安全要求国家的根本利益不受损害,代表国家利益的中央政府是维护国家经济安全的主体,地方政府、非政府组织机构、企业等不能作为国家经济安全的代表,因为国家经济安全不是针对一般性经济风险而言的,而是涉及国家全局性的重大问题。对于维护国家经济安全而言,要最大限度地考虑国家经济安全与其它领域问题之间总体和局部的关系,从策略角度讲,国家出台的各类经济政策措施应当是相互联系的综合性总体与局部性发展的系统关系。政府审计在实现维护国家经济安全的过程中,如何从固有的账本审计查错纠弊的模式提升到立足微观着眼宏观,从国家治理的方面出发,发挥审计免疫系统功能,就显得很关键。政府审计的宏观性是衡量政府审计维护国家经济安全职能有效性的关键因素。
(二)国家经济安全的复杂性和动态性决定了政府审计在维护国家经济安全过程中更应注重开放性。国家经济安全问题涉及整个经济系统,这一系统包含着多个角度,是由若干子系统构成的复杂系统,各系统之间相互影响、相互依赖,其风险与利益共存,矛盾各方既是竞争对手又是合作对象,在维护的同时也存在着损害,其复杂程度和处理难度极大。在当今全球化不断深化的新形势背景下,一国经济运行的安全边际处于动态平衡之中,这种平衡是靠发展来维持的,因此发展才是维护国家经济安全的最有效途径。国家经济安全的复杂性与动态性要求政府维护经济安全的过程必须始终处于一个开放状态,否则容易犯刻舟求剑的错误。
(三)国家经济安全的战略性和优先性决定了政府审计在维护国家经济安全过程中更应注重前瞻性。国家经济安全不能仅仅关注当前经济发展的稳定和均衡,更要站在长远利益的战略高度,从本国的资源、经济发展水平、技术力量等实际国情出发,制定和实施国家经济安全战略,并且这一战略是要在军事安全、政治安全和经济安全三大国家安全要素中优先予以考虑的。因此,在维护国家经济安全中一定要有前瞻性,以达到保障未来经济社会稳定发展的战略目标。
政府审计的基本职能是经济监督,并不直接参与国家经济安全决策和政策实施。但是,作为综合性经济监督部门之一,政府审计是整个国家经济安全保障体系中监督保证和决策支持系统的重要组成部分,能够而且应当发挥及其重要的作用。国际上,一些发达国家的政府审计均将维护国家经济安全视作自己的重要职责。如美国审计总署制定的四大战略之一就是“向国会和联邦政府提供及时高效的服务,来帮助其应对安全领域的威胁和由于全球化所带来的风险。”俄罗斯审计院明确界定了其在预防腐败和揭露腐败工作中的作用。日本会计检查院“依照国家社会经济的动向和财政的现状确定审计重点,并对社会关注事项采取适当应对措施,必要时随时安排审计。”最高审计机关国际组织指出以关键性指标为基础的绩效评价体系可当作一个工具,帮助政府应对国家面临的各种复杂挑战。
在我国学术界,许莉认为政府审计维护国家经济安全的职能定位于“经济监督、经济评价和经济鉴证”,时现等认为政府审计应定位于“监督、评价与防护、清除、修补”方面,张庆龙等则从审计本质视角、政府监管视角、制度均衡视角论述了政府审计维护国家经济安全的理论依照,并研究了政府审计在维护国家经济安全方面发挥的战略防御与微观制度清除、修补作用,从正确认识经济安全的内涵与外延,完善审计制度,建立经济安全评价指标体系,重视财政安全审计、国家经济信息安全审计等几个维度提出了政府审计如何在维护国家经济安全方面更好的发挥作用。王世谊等认为政府审计在促进国家经济安全运作中具备极其重大的保障作用、监控作用,政府审计维护国家经济安全的主要途径应包括消除国家经济运行隐患的排险功能、完善国家经济运行机制的规范功能、提高国家经济运行质量的促进功能、确保经济健康运行的免疫系统功能和捍卫国家经济运行成果的守护功能。政府审计发挥作用要以科学发展观为指导,以审计人员综合素养为支撑,以探索创新精神为动力。杨建荣则利用新兴古典主义的理论框架阐述了经济全球化带来的国家经济安全挑战的内在逻辑,分析了基于公共受托责任的政府审计在行政监督体制中维护国家经济安全的独特地位,并从监督宏观调控、监控金融体系风险、保障重点行业安全、评估环境成本、审计对外投资、调查国际分工中的产业升级等六个方面论述了当前阶段我国政府审计维护国家经济安全的主要方式。而从严格意义上讲,包括监督、评价、防护在内的职能定位,实际上均是对政府审计功能的一种定位,并非职能定位。职能定位一要明确它的目标,二要明确它的行为,三要明确它的责任。
从我国的实践来看,政府审计在维护国家经济安全中的职能定位可以有四项(以下简称四项职能):一是促进宏观经济政策措施的落实;二是揭露重大经济犯罪案件线索,促进反腐倡廉建设;三是对以“财政+金融”为主的经济运作时的状态进行监控;四是有效揭示和预防社会风险,保障经济社会平稳发展。
(一)四项职能具有法定性原则。从法律层面看,四项职能在相关法规中都作出了原则性的规定。首先,宪法第九十一条规定“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”从中,我们大家可以看到:一方面政府审计可以对维护国家经济安全的相关决策与执行部门做监督,另一方面政府审计可以对关系国家经济安全的重点领域如财政、金融、企业事业组织做监督。其次,审计法第一条指出审计应当“维护国家财政经济秩序”和“保障国民经济与社会健康发展”;它明确了政府审计要对经济社会健康发展负责,也就是说负有维护国家经济安全的职责。第十六条和第十七条明确了对财政的监督,第十八条和第二十一条明确了对中央银行和金融及金融控股企业的监督,明确了财政与金融是政府审计的两大重点。财政是一国收支状况的体现,金融是现代经济的核心,两者均必然的联系到国家经济安全,即财政安全和金融安全。第十九条指出审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支,进行审计监督,第二十三条指出审计可以对社会保障基金做监督;它明确了政府审计对包括社会保障事业在内的社会管理活动负有监督职责,而社会管理活动中存在的风险会影响国家经济的健康发展和安全稳定。第四十条和第四十一条分别指出“对依法应当追究有关人员责任的,向有关主管机关、单位提出给予处分的建议;对依法应当由有关主管机关处理、处罚的,移送有关主管机关;涉嫌犯罪的,移送司法机关”和“审计机关在审计中发现损害国家利益和社会公共利益的事项,但处理、处罚依据又不明确的,应当向本级人民政府和上一级审计机关报告”,它明确了政府审计在反腐倡廉中的地位和作用。审计法实施条例对以上职能也作了相关规定。另外,审计署与纪检、司法等部门出台的相关文件也明确在查处案件工作中要互通情况,相互支持,并能够准确的通过需要召开联席会议研究相关问题,建立相应沟通、协调机制,研究解决工作中出现的问题,加大查办和打击贪污贿赂、渎职和其他违法犯罪活动的力度。
(二)四项职能具有战略性意义。《国民经济与社会持续健康发展第十二个五年规划纲要》中指出:要健全对中央重大决策部署执行情况纪律保障机制,确保中央政令畅通;要加强反腐倡廉建设,推进反腐倡廉制度创新,严格执行党风廉政建设责任制,深化党性党风党纪教育,加强领导干部廉洁自律和严格管理,严格权力运行制约和监督,加大查办违纪违法案件工作力度;要坚持和完善基本经济制度,加快财税体制改革,深化金融体制改革,深化资源性产品价格和要素市场改革;要加强社会建设,建立完整基本公共服务体系,加快社会事业体制改革。“十二五”规划是保障我们国家的经济健康运行和发展的纲领性文件,也是国家经济发展的战略部署,上述相关联的内容与政府审计维护国家经济安全的四项职能具有高度的关联性和指导性。审计署制定的“十二五”审计工作发展规划确定了四大总目标,其中第一个目标就是“服务经济社会科学发展,促进深化改革和民主法制建设,维护国家经济安全和促进反腐倡廉建设方面迈上新台阶”。确定的六项主要任务中,第一项针对反腐倡廉,第二项针对宏观政策措施的落实,第四、五项针对社会风险,第六项针对以“财政+金融”为主的经济运行安全。从战略层面讲,四项职能已成为政府审计今后工作的战略目标。
(三)四项职能具有系统性观念。在政府运用财政政策、金融政策等一系列宏观调控措施维护和保障国家经济正常运作时的状态时,政府审计与其他专业管理、监督部门相比,以其法定性、独立性、综合性以及监督领域的广泛性等特点,在维护国家经济安全中发挥着无法替代的作用。政府审计作为综合性经济监督部门,其基本职能是经济监督,并不直接参与国家经济安全决策和政策实施。但是,政府审计在整个国家经济安全决策支持系统中发挥着监督、保证和反馈的功能,是监督反馈子系统的重要一环。从“审计免疫系统”的角度来看,决策支持系统下的政府审计对于决策执行系统从获取、收集、整合信息到预警、纠偏、跟踪等反馈信息的循环,正是政府审计维护国家经济安全的途径描述(如图1所示)。其与其它部门的职能不同之处在于:一是政府审计是通过服务政府来维护国家经济安全,二是政府审计是通过监督来保障正常经济秩序和经济健康运行,三是政府审计是通过综合性评价提出建议、弥补各经济主体“自发性行为”缺陷来规避各类经济风险,四是政府审计是通过揭露重大经济犯罪案件线索等方式来缩短和控制危害国家经济安全行为的潜伏期和辐射面,有利于将风险消灭在萌芽状态。
(一)深化和完善审计“免疫系统”功能,促进审计工作建设性作用的发挥。维护国家经济安全、促进我们国家的经济持续健康发展对审计工作提出了更高的要求,强调“免疫系统”功能作用,尤其是预防性和建设性等前瞻性职能作用的发挥。一要深化和完善审计“免疫系统”功能,实施主动、全面、动态的审计,提高事前、事中审计的效率和效果。二要合理拓展审计职能,加强完善国家审计制度,实现从经济警察到经济助手的转变。三要推进“责任政府、诚信政府”的建立,形成审计问责和审计追究制度,防止滥用权力、滥用公共资源,着力促进民生的保障和改善。四要加快审计结果公开范围、层次和水平的建设,着力形成审计“免疫系统”与社会公众舆论监控的互动机制,改善政府与民众的信息渠道,体现以人为本的审计理念。
(二)建立财政收支审计的宏观综合效益评价体系,跟踪政府政策运行的绩效。政府审计作为提高国家宏观调控效率和效益的重要工具,应当而且必须有一套适合政府审计提高调节、监督、管理和服务的品质的宏观综合效益评价体系,推进政府审计对经济运行中的系统风险和共性问题的监督和反映,形成能够及时有效地发现系统性问题的评估体系和宏观制约机制。特别是,要继续跟踪政府措施政策的实施情况和绩效,优化政府财政的有效支出,改善公共产品、社会保障和收入分配公平等增强国内消费、促进经济结构调整的因素。
(三)建立财政与金融互通的数据预警体系,防止财政支出的金融化或是信贷投放的财政化。以财政审计与金融审计为核心,建立财政与金融系统互通的审计数据库,构造实时监控财政与金融风险的预警体系,形成针对政府预算所包含的或有债务风险在内的跟踪审计机制,及时反映预算中所包含的或有负债和隐性财政风险;推动各级政府预算和会计体系的建设,监控地方债务风险,促进政府债务融资、资金管理、投放范围和债务偿还等方面有关规定法律法规的完善,提高政府抵御或有风险的能力。
(四)增强对现行经济情况的估计及若干政策的评估,通过审计提供给中央高质量的具有参考价值的信息及建议。要真正发挥审计“免疫系统”功能作用,就必须从政策层面加以关注和审计,促进制度机制和管理的科学化和规范化。为此,要形成一个对政策执行结果进行监控的动态过程,对经济情况实施“预评估—选择—执行—评估—建议”的过程评价,从政策本身、政策执行效果、效率和政策的外部性来评估政策的优势与缺陷,查找一些具有普遍性、倾向性和典型性的问题,并提出改进建议。
(五)注重对公共资源和公共资金的监督,促进有关部门建立良好的机制,防止公共资源和资金的滥用。首先,继续跟踪审计享有政府支持的项目,震慑高风险领域和环节的有关人员,避免公共资金的滥用。其次,用数量化的方法评估项目选择和建立规模的科学性,使得操作更具有效性。最终,要评价项目建设的效果和效益,推进公共资源公益化,反对泛市场化,尤其是在解决民生问题的项目上,要促进实现公共服务均等化和公益化。
(六)注重对国家经济安全薄弱环节的审计,促进经济运行的健康和持续。针对我们国家的经济发展薄弱环节,进一步加大对能源、环境、金融等领域的审计,促进政府支出投向的结构优化,保障经济安全稳定。建立宏观审慎反应机制,要对特定行业发展对经济稳定带来的风险进行审计,并加以评估和反馈,控制金融理财产品的杠杆化程度,防止房地产泡沫,充分的发挥审计的“免疫系统”功能,预警和消除影响国家经济安全的不利因素。
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