在现有司法裁判观点中，对于当事人明确约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，人民法院一般会按照合同约定处理，认定以政府审计结果作为最终结算依据。但在司法实践中，关于政府审计作为结算依据的权利边界及限制期限常遇到争议问题。

　　权力边界是指，合同约定以政府行政审计或财政评审结果作为结算依据，一方以行政审计或财政评审结果违背合同约定或法律规定申请鉴定的，应怎么样处理？限制期限是指，合同约定以政府行政审计或财政评审结果作为工程款结算依据，但长时间无法出具行政审计或财政评审结果，承包人申请鉴定的，应如何处理？

　　现结合法律规定、司法实践以及政府审计与造价审核的核心差异对上述争议问题进行实践研究，以提供较为合理建议更好服务于司法实践。

　　实践中，对于承接政府或部分国有企业投资的工程建设项目，建设工程合同中经常会约定以政府行政审计或财政评审结果作为结算依据。但行政审计或财政评审出具的政府审计结果常常会出现一方不予认可，并主张政府审计结果违背合同约定或法律规定而申请鉴定，实践中对此类鉴定申请是否应予以支持，存在争议。

　　研究该问题，首先需对政府审计及造价审核的核心差异来了解，两者的核心差异最重要的包含以下三点：（1）政府审计与造价审核的工作性质及工作目的不同；（2）政府审计与造价审核的实施依据不同；（3）政府审计与造价审核的审核时间及其对结果的运用不同。

　　根据《建设工程价款结算暂行办法》（财建(2004)369号）、《建筑工程项目施工发包与承包计价管理办法》、《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013)和《建设工程建设价格咨询规范》（GB/T51095-2015)的规定，造价审核是指发包人或受其委托的工程建设价格机构对竣工结算文件的审查，并依据合同约定、过程确认文件作出造价审核结果。根据《审计法实施条例》第二十条的规定，政府审计是指审计机关依法对政府投资和以政府投资为主的建设项目的工程结算进行的审计监督，属行政监督活动。这是两者工作性质上的差别。

　　根据《建筑工程项目施工发包与承包计价管理办法》，承包方应当在工程完工后的约定期限内提交竣工结算文件。国有资金投资建筑工程的发包方，应当委托拥有相对应资质的工程建设价格咨询企业对竣工结算文件进行审核。发包方应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款。可见，造价审核的目的是支付工程价款。根据《审计法实施条例》，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目结算的真实性、合法性、合规性进行审计监督。可见，政府审计的目的是督促建筑设计企业、财政部门切实履行好结算管理职责，促进结算管理中找出问题，规范管理。这是两者工作目的上的差别。

　　造价审核是发包人或发包人委托的造价机构对实施工程单位编制的竣工结算文件进行审核，这种审核的依据是项目实施过程中形成的资料，包括施工合同、招标投标文件，补充协议、变更签证和现场签证，并在此基础上进行计算，不涉及文件真实性或者合法性问题。

　　政府审计是审计部门依据《审计法》和《审计法实施条例》,对工程结算的真实性、合法性、合规性进行的审计监督，其基本前提假设是发包人有几率存在不按照合同、法律和法规、规范管理的情况，有几率存在舞弊现象。也就是说，政府审计不仅要查错漏，更重要的是监督建筑设计企业规范管理和揭露舞弊现象，包括合同、招标投标文件、补充协议、变更签证和现场签证等，这些资料本身及其形成过程，均是审计机关的审计监督对象。

　　因为基本假设和依据不同，涉及到相同的问题就会有不同的处理结果，比如某一项签证价格，发包人、施工方均已签字确认，那么造价审核时，便不会有异议。而政府审计时，审计单位对于有几率存在舞弊的签证，是审计的重点。

　　此外，造价审核是建筑设计企业或造价机构对实施工程单位报送的工程结算的审核，支撑结算结论的主要材料是结算形成过程中的工程资料，双方签认的材料是造价审核最直接、最有证明力的证据材料。

　　政府审计是审计机关依据审计法律和法规及审计准则，实施相应审计程序，支撑审计结论的审计证据往往不是双方签认的材料。比如某材料暂估价的定价，审计单位如果对经双方确认的定价有怀疑，可能会采取到采购厂家查询、询问相关采购人、延伸审计实施工程单位等方法，获取相应审计证据，用来确定该定价是否真实合理，是不是真的存在高估冒算。

　　一般来说，工程完工造价审核时间依据结算金额的大小，审查时间为20天至60天左右。而政府审计则需依照国家审计准则的要求，进行项目计划编制、计划报批、项目实施、复核、法规审理、审计报告征求等法定程序，强调时间服从质量，一般政府审计时间较长。

　　此外，如前所述，因为造价审核与政府审计目的不同，那么结果的运用也不相同，造价审核结果是作为双方结算的依据。政府审计结果是督促建筑设计企业、财政部门切实履行职责，对政府审计发现的结算不实等问题，应作出审计决定，责令建筑设计企业整改，对审计发现的违规违法、损失浪费等问题线索，应依法移送有关部门处理。

　　对该问题，司法实践中并未有太多深入性判决，多数法院会认定在合同明确约定以审计结论作为结算依据的，仍以最终审计结论作为结算依据。但亦有部分观点认为，在出具的政府审计结果与真实的情况明显不符的情况时，应不采用政府审计结果作为结算依据。如最高院在（2021）最高法民再82号判决书中认为：“虽然财政部门或审计部门对工程款的审计，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律约束力，但如果当事人明确约定以政府审计结果作为结算依据的，应尊重当事人意思自治。如果政府审计长期没有结果，致使工程总结算价无法计算，或审计结果与工程真实的情况不符或与合同约定不符的，不应当直接以政府审计结果作为民事案件的判决依据。……现大茂公司不认可《报告书》的审计结论，且中建四公司、大茂公司均认可《报告书》存在计算错误和漏审项目等问题，大茂公司也已提供证据证明审计结果与合同约定及实际施工情况不符。因此，应当组织各方当事人对《报告书》进行质证，并根据案涉工程的相关合同和施工资料等确定工程量，对《报告书》中的计算错误和漏审项目，应通过补充审计、当事人协商或司法鉴定等合法的方式予以确定，进而确定案涉工程的总结算价。”

　　根据《民法典》第七百八十八条第一款的规定，建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。根据《民法典》第五百零九条前两款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

　　结合上文列举的政府审计与造价审核的核心差异不难发现，政府审计存在不依据合同约定而做出的可能性。此时，若仍然以政府审计结果作为结算依据，则将违背《民法典》第五百零九条关于诚实信用原则的规定，且将导致承包人在签订合同时无法合理预期工程建设完成后的结算价款，存在对承包人明显不公平的情形。

　　因此，我们大家都认为，对于合同约定以政府行政审计或财政评审结果作为结算依据，一方以行政审计或财政评审结果违背合同约定或法律规定申请鉴定的，应当按照如下方式来进行处理：其一，对于合同约定的以政府行政审计或财政评审结果作为结算依据，属于有效约定，原则上应作为结算依据。其二，对于出具的政府审计结果，若能够举证证明审计结果与合同约定及实际施工情况不符的，一方以违背合同约定或法律规定申请鉴定的，法院应予准许。其上位法依据可参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第41条的规定，即“对于一方当事人就专门性问题自行委托有关机构或者人员出具的意见，另一方当事人有证据或者理由足以反驳并申请鉴定的，人民法院应予准许。”

　　综上，我们提议，在《建设工程项目施工合同解释（二）》中对此予以明确，对于合同约定以政府行政审计或财政评审结果作为结算依据，一方以行政审计或财政评审结果违背合同约定或法律规定申请鉴定的，法院应当审查政府审计结果是否有证据或者理由足以反驳，如有证据或者理由足以反驳，应当允许当事人的鉴定申请，如无证据或者理由足以反驳，应当驳回当事人的鉴定申请。

　　实践中，如建设工程项目施工合同中明确约定以政府行政审计或财政评审结果作为工程款结算依据，当行政审计或财政评审结果尚未作出时，建筑设计企业常以此抗辩工程款的付款条件尚未成就，并拒绝向承包人支付工程结算价款。而当工程价款结算久拖未决时，承包人往往会通过诉讼的方式请求发包人向其支付欠付的工程款，并在诉讼程序中申请通过工程建设价格鉴定方式确定发包人欠付的工程款数额。此时，是否应当支持承包人的鉴定申请，存在较大争议。

　　《江苏省高级人民法院关于审理建设工程项目施工合同纠纷案件若干问题的解答》第10条规定：“当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确说没有办法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴别判定的，可以准许。”

　　《湖南省高级人民法院关于审理建设工程项目施工合同纠纷案件若干问题的解答》第十三条规定：“行政审计或财政评审部门明确说没有办法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人就工程价款结算无法达成一致申请司法审计鉴定的，应予准许。”

　　《河北省高级人民法院关于印发建设工程项目施工合同案件审理指南的通知》第21条规定：“审计机关严重超出合同约定的期限未作出审计结论，发包人以此为由拒付工程款的，发包人无法举证证明审计机关具有正当理由不能出具审计结论的，当事人申请对工程建设价格予以司法鉴定，人民法院应予支持。”

　　在（2018）最高法民终258号案件中，最高院认为：“案涉工程于2013年年底至2014年年初陆续竣工并交付使用后，双方亦按照上述约定对工程价款进行结算，北方建设公司向辽东湾管委会移交了工程结算报告及相关附随资料，辽东湾管委会审核后将相关结算资料移交盘锦市审计局，盘锦市审计局于2014年7月18日委托中成建正咨询公司对案涉工程进行造价审核。但从2014年7月18日起至本案提起诉讼时，审计机构历时两年多仍未出具造价审核结果，辽东湾管委会在本案一审期间提交的相关报告，仍未经上级审计部门审核确认，这导致北方建设公司的工程款数额迟迟不能得到确认。由于审计部门的审计不是确定工程价款的唯一方式，工程价款能够最终靠司法鉴别判定的方式予以确定，为解决工程款久拖不决的问题，一审法院根据北方建设公司的申请，委托鉴定机构对案涉工程建设价格进行司法鉴定，符合本案实际，亦不违反法律规定，并无不当。”

　　结合各地高级人民法院关于审理建设工程项目施工合同纠纷案件的解答、最高院案例，能够准确的看出，现行主流观点较为统一，即发包人不得以该约定作为拖延支付工程款或办理工程结算的条件，如存在发包人恶意拖延行政审计或财政评审的行为，或审计机关无正当理由在合理期限内仍无法出具审计结果或评审结果的，则人民法院可以准许承包人提出的工程建设价格鉴定申请。

　　《民法典》第六条规定：民事主体从事民事活动,应当遵循公平原则,合理确定各方的权利和义务。因此，我们大家都认为，根据公平原则的规定，即使发承包双方在合同中确实明确约定了以行政审计或财政评审结果作为工程款结算的条件，当存在发包人拖延提交审计或评审所需资料、行政机关拖延开展审计或评审工作、审计或评审工作确实没办法完成等非承包人原因所导致的拖延行政审计或财政评审工作时，如仍严守合同约定显然将损害承包人的合法权益。

　　同时，行政审计或财政评审通常仅是审计机关或财政部门对于财政资金使用合理性的审查手段，而不是确定工程价款的唯一方式。在此类情形下，在诉讼程序中通过工程建设价格鉴定确定工程结算价款应不违反司法鉴别判定的必要性原则。

　　此外，在实践中，还需进一步考虑“如何认定合理期限”的问题，如前所述，政府审计强调时间服从质量，一般政府审计时间比较久，因此如法参照《审计法》中的相关规定确定合理期限。经检索，在《山东省高级人民法院关于审理建设工程项目施工合同纠纷案件若干问题的解答》中曾规定：“……发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确说没有办法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程建设价格进行司法鉴定，应当准许。”对此，我们大家都认为，山东省高院的做法具有一定可参考价值，建议在《建设工程项目施工合同解释（二）》中予以参考。

　　综上，为了平衡发承包双方的合同权益，我们提议，在《建设工程项目施工合同解释（二）》中明确（1）发包人恶意拖延审计或或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月的，应当视为发包人不合理拖延合同条件的成就，此时对于承包人的工程建设价格鉴定申请应予以准许；（2）若审计机关或评审部门明确说无法出具审计结果或评审结果时，应当准许承包人提出的工程建设价格鉴定申请；（3）对于因承包人问题造成拖延结算的，或导致发包人迟延向审计部门、评审部门提交必要材料的，应当由承包人自行承担不利后果，对于承包人提出的工程建设价格鉴定申请不应当予以准许。

　　毕业于河南大学和上海大学，拥有工学学士学位和法学硕士学位；2023年ENR/建筑时报“最值得推荐的中国工程法律80位专业律师”；《建设项目工程总承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）使用指南》编委；成功代理建设工程领域重大诉讼仲裁案件标的累计近五十亿；为医院、火车站、市政道路等多项政府重点工程提供全过程专项法律服务。曾就职于某A股上市建筑工程国有企业，现专注于基础设施建设、房地产、建设工程等领域法律服务，拥有丰富的建设工程领域诉讼和仲裁经验。

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